Na návrh skupiny 25 senátorů řešil Ústavní soud ústavnost přechodného ustanovení zákona č. 541/2020 Sb., o odpadech, kterým tento zákon retroaktivně odňal příjemcům (obcím a Státnímu fondu životního prostředí) právo na část poplatku, který původci odpadu platili za ukládání odpadu na skládky podle starší právní úpravy účinné před 1. 1. 2021, a který příjemcům odváděl provozovatel skládky. Navrhovateli bylo zpochybněno i retroaktivní zrušení povinnosti provozovatele skládky vytvářet finanční rezervu za část odpadů uložených podle právní úpravy platné před 1. 1. 2021.
Skupina senátorů konktrétně namítala, že ustanovení zavádí zakázanou pravou retroaktivitu, a to tím, že přímo ze zákona ruší vzniklé a dosud nesplněné právní povinnosti původců odpadu a provozovatelů skládek. Vznikla nerovnost v právech mezi „poctivými“ původci odpadů a provozovateli skládek, kteří před 1. 1. 2021 řádně zaplatili a odvedli poplatek za odpad uložený jako materiál pro technické zabezpečení skládky, překročilo-li jeho množství dvacetiprocentní roční limit, na straně jedné; a „nepoctivými“ původci odpadu a provozovateli skládek, kteří k 1. 1. 2021 nezaplatili nebo neodvedli dlužný poplatek za odpad uložený jako využitelný nad zmíněný zákonný roční limit, na straně druhé. Podstatou napadeného ustanovení je umožnit nepoctivým poplatkovým subjektům těžit ze svého protiprávního jednání. Úprava je v rozporu se základním právem na příznivé životní prostředí. Zpětným zrušením finanční rezervy na asanaci a rekultivaci skládek zasahuje zákon bez rozumného důvodu a se zjevnými rysy svévole do práva na příznivé životní prostředí.
Plénum Ústavního soudu (soudce zpravodaj Zdeněk Kühn) svým nálezem sp. zn. Pl. ÚS 21/21, zveřejněným dne 19. března 2025, návrhu zčásti vyhovělo. Ustanovení § 155 odst. 4 zákona o odpadech, jde-li o základní složku poplatku za ukládání odpadu podle § 45 odst. 1 téhož zákona, ve znění účinném přede dnem 1. 1. 2021, Ústavní soud zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.
Podle minulé úpravy (ve zkratce) platilo, že pokud provozovatel skládky neodvedl obci nebo Státnímu fondu životního prostředí vybraný poplatek ve stanovené lhůtě, uložil mu povinnost zaplatit poplatek krajský úřad. Za neodvedený poplatek se platil úrok z prodlení ve výši 0,5 promile ze zadržené částky denně, přičemž úrok byl (stejně jako poplatek samotný) příjmem obce. Pokud provozovatel skládky umožnil uložení odpadu na skládce, ale původce odpadu nezaplatil poplatek, provozovatel se dopustil přestupku. Správní orgán měl jednak na návrh příjemce poplatku vyměřit původci odpadu dlužný poplatek, jednak uložit provozovateli skládky sankci, protože v okamžiku uložení odpadu poplatek nevybral.
Napadené ustanovení § 155 odst. 4 nového zákona o odpadech zjednodušeně řečeno umožnilo původcům odpadu za specifické odpady neplatit poplatek za ukládání, který měli podle starého zákona o odpadech povinnost zaplatit (za situace, kdy původce odpadu odpad na skládku uložil za platnosti starého zákona o odpadech, tedy nejpozději do konce roku 2020). Podle Ústavního soudu je zákonné pravidlo formulováno temně a mlhavě, především je však neústavní.
Přijetím sporného ustanovení zákonodárce zjevně sledoval cíl závazně vyložit starý zákon do minulosti. Sporná úprava se do zákona o odpadech dostala cestou poslaneckého pozměňovacího návrhu, který vycházel z toho, že dosavadní zákonná úprava poplatku za ukládání odpadu byla podle poslanců nejasná a potřebuje upřesnění. Smyslem zákona tedy bylo poskytnout závazný výklad staré právní úpravy současným zákonodárcem. V řízení před Ústavním soudem proto vyvstala otázka, zda je takové „interpretativní zákonodárství“ vůbec ústavně přijatelné.
Ústavní soud dospěl k závěru, že situace, kdy se zákonodárce pokouší novou právní normou regulovat skutečnosti, které se kompletně udály v minulosti, s odůvodněním, že stará právní úprava byla nejasná, spadají pod ústavně nepřípustnou pravou retroaktivitu. Náš ústavní pořádek toto interpretativní zákonodárství nepřipouští. Pokus zákonodárce provést závazný výklad zákona do minulosti je v právním státě zásadně nepřípustný. Zatímco soudy nalézají význam platného práva s účinky do minulosti, úkolem moci zákonodárné je vytvářet nové právo s účinky do budoucna. Pokud soudní výklad (starého) práva, vytvořeného historickým zákonodárcem, neodpovídá politické vůli stávajícího zákonodárce, může zákonodárce samozřejmě zákon změnit – avšak pouze s účinky do budoucna. Prostřednictvím interpretativního zákonodárství nelze zasahovat do právních vztahů vzniklých v minulosti tak, jak zákonodárce učinil v tomto případě.
Je tomu tak mimo jiné proto, že demokratický právní stát poskytuje zákonodárci legitimitu v čase. Demokratická odpovědnost Parlamentu se vztahuje k přítomnosti a budoucnosti. Zákony přijaté Parlamentem v minulosti mají svou vlastní demokratickou legitimitu. Současný zákonodárce ji nemůže popřít retroaktivním způsobem. V právním státě musí zasahování zákonodárce do v minulosti uzavřených stavů představovat výjimku. Tento zákaz rozhodně nelze obcházet „interpretativními“ zákony.
Příjemcem základní složky poplatků byly obce, které jako územní samosprávné celky mají právo na ochranu proti svévolným zásahům státu do jejich vlastnických práv včetně legitimního očekávání na nabytí určité majetkové hodnoty. Proto i kdyby Ústavní soud vyložil napadené ustanovení „jen“ jako prominutí dosud neuhrazených poplatků, taková právní úprava nemůže obstát. Zásah zákonodárce mířil na existující majetková práva obcí a odňal jim část jejich pohledávek. Úprava je v rozporu se zákazem retroaktivity ve spojení se základním právem obcí na ochranu vlastnictví a majetku v tom rozsahu, ve kterém zákonodárce zpětně odňal obcím právo na základní složku poplatku, kterou původci platili za ukládání odpadu na skládky a kterou obcím odváděl provozovatel skládky. Ústavní soud proto napadené ustanovení zrušil. Naopak ve vztahu ke Státnímu fondu životního prostředí návrh Ústavní soud zamítl, neboť jde o státní instituci – a prominutí daně nebo poplatku, který má směřovat do státní pokladny, obecně přípustné je, a to třebas i s retroaktivním účinkem.
Zpětné zrušení povinnosti provozovatele skládky vytvářet finanční rezervu ve vztahu ke specifickým odpadům protiústavní není. Princip „znečišťovatel platí“ není principem českého ústavního práva, a sám o sobě nezakládá kritérium přezkumu ústavnosti zákonů. Je na státu, aby zajistil, že nebude zasaženo do jádra práva na příznivé životní prostředí. Zda k tomuto využije nástroje ekonomické, včetně principu „znečišťovatel platí“, nebo jiné, je politickou otázkou, do které Ústavní soud zásadně nezasahuje. Ve zbytku proto Ústavní soud návrh zamítl.
Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/21 je – včetně odlišných stanovisek – dostupný ZDE.
Zdroj: Ústavní soud
Ilustrační foto: FREEPIK.com
